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近日，农业农村部在其公布的《对十三届全国人大二次会议第3486号建议的答复》中提到，“总体上，我国各级财政对农业保险的保费补贴比例已接近80%，在世界上处于较高水平。”这确实是新中国成立70年来中国农业发展的一个重大成就。
70年来，我国“靠天吃饭”的农业生产方式已经发生了巨大的变化。但是，近年来气候环境变化导致的自然灾害频发，给农业生产带来了一定的影响，给一些受灾农户造成了损失。比如，2019年台风“利奇马”登陆浙江，作物受灾面积17.3万公顷，绝收约2.2万公顷。
那么，如何减少、降低自然灾害对农户造成的损失呢？显然，农业保险是未来的一个重要发展方向。今年，中央一号文件把农业保险列为重要内容，农业保险成为实施乡村振兴战略的一项重要举措。
农业保险作为农户“保护伞”之困
近日，我在山东、吉林、宁夏等粮食作物主产区调研时发现，虽然当前政府主导的政策性农业保险保费较低，但是存在保障程度较低、覆盖面较小等问题，一旦发生自然灾害，绝大部分损失只能由种植户自己承担。这严重制约了我国农业经营规模化进程——规模越大、风险越高、潜在损失越大。
以我在吉林省松原市的调研来看，当地保费为20元/亩，加上中央、地方各级财政补贴，保费会更低，但是相应的，每亩的保额也比较低，大概300元/亩。这一保额对于农户和新型农业经营主体（农业专业合作社等）的含义是不同的，对于前者而言，由于不需要承担土地流转费用（大概每亩500-1000元/元），所以这个保额基本可以抵扣前期种植成本；对于后者而言，由于需要支付高额的土地流转费用和人工费，这一保额就显得杯水车薪了。
从商业性保险来看，主要是阳光保险、人保。根据我的调研，根据作物不同，费率一般是2-4%，保额较高，最高赔偿比例可以达到100%。以玉米为例，费率为3%，根据缴纳保险费不同，保额有533元和800元两种，前者保费为16元/亩，后者保费为24元/亩。
但是，从投保条件来看，绝大多数种植户都面临着难以企及的门槛：一是“种植面积100亩（6.67公顷）以上”。由于我国“人多地少”，即使在东北地区，普通农户也很难达到（每个家庭农户平均保有耕地2公顷左右）；二是“整地块连片种植”。由于土地“碎片化”，无论是普通农户，还是通过土地流转实现规模化经营的家庭农场、农业专业合作社，都面临着土地分散问题，进而导致投保过程中难以测产。基于以上两点，各种类型的种植户，很难跨越商业保险投保的门槛。
简言之，现代农业发展不足、农业规模化程度不足、农业单位产值较低、政府支持力度小、农业保险法缺位等因素，制约了中国农业保险的发展。
以“虚拟土地”破解土地分散问题
那么，如何解决这个问题，让农业保险真正成为农户的“保护伞”呢？
一是创新“虚拟土地”制度，破解土地分散问题。所谓“虚拟土地”是指以村为单位，每个农户所持有土地产权证中规定的土地数量只是一个数字以及转让、收益等的凭证，并不实际指代某一块土地，如果有个别农户想要耕种土地，则另划定一个区域将这类农户进行集中。
农地“三权分置”改革后，单纯的土地确权与土地流转无法从根本上破除土地“碎片化”、“地权固化”、抵押物处置等问题。“虚拟土地”制度不但可以降低土地产权保护和农户流转意愿所带来的交易成本，实现农地规模化经营，而且有利于农地抵押违约后的抵押物处置。
二是发展现代农业，增加农业单位面积产值。伴随着消费观念转变以及生活水平提升，人们对食品安全越来越重视，这为生态农业的发展提供了契机。通过发展生态农业，也可以将粮食从无差异化的低附加值产品转变为绿色、有机的高附加值产品，从而提升家庭经营农户的收益。
三是如前文所述，增加政府财政支持力度，完善农业保险制度。《农业保险条例》指出支持发展多种形式的农业保险，健全政策性农业保险制度。具体而言，可以推进政府财政资金投入，协助商业保险机构分散农业保险的风险，从而提升商业性农业保险机构的承保意愿和生存发展能力。
总之，我们需要多管齐下，切实消除农户的心理障碍，让农业保险真正为农民生产活动保驾护航。
□李国正（北京工业大学经济与管理学院副教授、应用经济学科部副主任）
